中華民國憲法下的內閣制度

總統[編輯]

國民大會和政府機構之職能與對應
政府部門	職能	對應美英政府	對應明清政府
國民大會	行使政權選舉罷免總統制定修改憲法決定國土變更	憲法會議	-
總統	國家元首	總統	-
行政院	行政	內閣	軍機處／內閣大學士、六部
立法院	制定修改法律，複議行政院決議，頒布戒嚴令	眾議院	-
司法院	司法審判仲裁懲戒	最高法院	大理寺、大理院
考試院	銓敘，保障，撫恤，任免，考核，級俸	-	翰林科舉
監察院	彈劾糾舉審計	參議院	御史

主條目：中華民國總統

第四章為總統，憲法採取了張君勱和中共的建議^[31]，採取內閣制和虛位總統。總統任免事項均須得立法院或監察院同意，且其簽署之命令需得到行政院長副署，故為虛位。事實上，中華民國憲法下的內閣制度僅在嚴家淦擔任總統時（1975-1978）得以實施。其餘時間，民國政府抑或根據動員戡亂條款之規定採取總統制，抑或根據憲法修正案採取半總統制。

五院政府[編輯]

主條目：行政院、立法院、司法院、監察院和考試院

五至九章為與美法三權分立憲法相比最具特色的五院（行政，立法，司法，監察，考試）設置。依據孫中山構想，五院均為政府機關，並非議會；故他設想包括立法院在內的機構均為治權機構，以達到「人民有權」，「政府萬能」^[27] 之效果。而實際憲法則依據中共在政協會議上的建議較大幅度修改了孫中山的構想，憲法除了將立法院和監察院變為由人民直選或省議會選舉的國家議會機構外，另增加了行政對立法負責，考試和司法人員任命需經監察院同意之規定；並在總統和五院之間相互有複雜的制衡機制（check-and-balance）防止權力濫用。

五院設置是孫中山五權憲法理論中最具特色的地方，而實際上在這部張君勱起草的憲法中，僅僅保留了五權憲法的形式，而憲法的內核則是內閣制的三權憲法的架構^[32]，監察院和考試院的權力相較於五五憲草而言大大減少，立法院脫離國民大會制約，也不僅僅成為治權機關。^[33]

國家體制[編輯]

組織層級架構圖

更多資料：地方分權

依據憲法，中華民國為地方自治的非聯邦國家。憲法第十、十一章為中央和地方制度， 憲法對國家和省縣專屬權限採取列舉式陳述，並規定對於剩餘權凡屬國家之事務由國家處理，凡屬省縣之事務由省縣處理。中央集權、地方分權、中央對地方監督，此即孫中山均權主義。

按照憲法^[28]，地方採取省縣自治，蒙古西藏地方自治權另以法律定之，但取消了政協憲草里中共力主實現的省憲即聯邦體制^[7]。

人民四權[編輯]

中央與地方權限，①中央專屬權：由中央立法並執行之，共13項（§107）②中央與地方執行權：由中央立法並執行之，或交由省縣執行之，共20項（§108）③省縣執行權：由省立法並執行之，又交由縣執行之，共12項（§109）④縣專屬權：由縣立法並執行之，共11項（§110）

第十二章為人民之選舉、罷免、創製、複決四權。憲法詳細規定了選舉的諸多事項，確保選舉的直接、公正、公開；同時規定了罷免、創製、複決之權力，以確保民權行使。

基本國策[編輯]

第十三章為基本國策，基本國策部分在五五憲草中缺乏外交政策和國防政策等，但根據政協憲草和中共建議，將政協決議的和平建國綱領部分濃縮後寫入憲法^[34]。使得政府施政有了可靠的法律依據。

基本國策分為六節，分別為國防、外交、經濟、社會安全、教育和邊疆地區。國防政策則明定為軍隊國家化，從法律上根絕政黨、軍閥操縱軍隊干涉政局的可能；外交政策則宣示國家的和平外交路線；經濟國策則體現孫中山民生主義內容，平均地權，節制資本，為國家經濟發展提供施政依據；社會安全部分則規定充分興辦國家福利事業，保護弱勢群體利益；憲法強調教育的重要性，明確將教育經費佔國家預算比例定為不低於15%，另有對教育界師生之獎勵和補助措施，使得中國成為福利國家；邊疆地區部分則明示保障少數民族的自治地位和各項事業之發展。

台灣學者荊知仁和大陸學者張千帆^[35] 等認為憲法中寫入基本國策毫無必要。因憲法只要能保證主權在民，則民主政府必定施政於民從而不必另行法定國策；反之，若憲法寫入國策，則國策因時局變更而導致頻繁修憲，致使政局不穩，若不修憲，則政府施政與憲法之國策矛盾又損害憲法權威。在實際行憲過程中，除陳誠擔任行政院長期間執行基本國策之平均地權規定外，基本國策部分幾乎未嚴格執行。且基本國策部分之遵守聯合國憲章的規定業已因中華民國失去聯合國代表資格而成為空文。^[36] 學者呂炳寬認為，根據司法院大法官釋憲579、580號的規定，依據基本國策之經濟部分而制定的三七五減租條例部分條文違憲，這意味着憲法的基本國策並不在司法範圍之內。^[37]

但以上批評大多來自未受法學教育的政治學者、或來自以美國憲法文本為典範的學者、或者是對中華人民共和國憲法上基本國策的規定、效力與實踐情況不滿者，因其對基本國策的功能與效力常未有明確的分析，而將基本國策與憲法上其他具有直接拘束力的條款（人權條款與政府組織、權限條款），效力等量其觀、混為一談所致。

依台灣公法學界的主流見解，通常是比照德國法學界自從威瑪憲法以來，對於憲法條文的規範效力所作的分類，將中華民國憲法中基本國策條款作不同的定性，使之發揮不同的功能。通常可將基本國策的規範效力分為下列四類^[38]：

（一）基本國策條款僅指出國家應有的努力方向，尚不發發生直接拘束國家公權力之法效用的「方針條款（Programmsätze）」或「國家目標條款（Staatszielbestimmung）」。例如：第141條、第146條、第158條、第166條、增修條文第10條第2項等。

（二）基本國策條款憲法作為對立法者的「憲法委託（或稱立法委託）」，立法者雖有相當大的審酌權限，但亦負有遵守該憲法指示（特別是應於相當期間內履行該委託）之立法義務。例如：第137條第2項、第143條第1項、第154條、第155條等規定。

（三）基本國策條款作為憲法對某些社會中已成形之制度，以擔保該制度存續之方式加以保障。立法者雖然可以因應社會需要而更易制度的內涵，惟此變動不得侵犯該制度的核心部分。例如：第138條至第140條、第155條、第157條。

（四）基本國策條款作為人民直接可以向國家請求之公法上權利。學者咸認僅第160條第1項為基本國策條款中唯一具有公法上權利之性質者。

另外，在司法院大法官釋憲實務上，於憲法第7條至21條所明文列舉以外的人民權利是否受憲法保障有疑義時，常會引用憲法基本國策條款的規定，與憲法第22條相結合，以強化該項權利作為憲法所保障的基本權利之說理依據；而即使在解釋憲法第7條至第21條明文列舉的人民基本權利時，也常引用基本國策的規定以充實與擴張權利內涵，並作為釋憲的指導原則和方向。

因此，憲法的基本國策條款因為通常無直接拘束力，因而給予了國家的政治與政策決定因民主原則作用的彈性空間與動力；但也並非只是單純的政策目標而毫無規範效力，而是作為基本的價值決定與解釋憲法、法律的指導原則，長期而抽象地發揮其功能，使違反基本國策的法律與政府政策，因此要受到更嚴格標準的檢驗。使基本國策所關懷的價值，不致因一時的政治或民意情勢而被模糊甚至實質上拋棄和遺忘。

憲法實施與修改[編輯]

依照白哲士之學說^[39]，憲法修改權之歸屬關係到國家主權之歸屬，故需要明確規定，故憲法最後一部分即憲法之施行與修改程序，憲法規定修改程序為由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，

1. 由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之。
2. 由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。

即行使政權之國民大會為修憲機關。鑒於修改憲法程序之嚴格，中華民國憲法為剛性憲法^[40]。對於憲法施行，除了其詳細規定了憲法的施行程序和標準外，制憲國大與隨後改組容納各黨派^[41] 的看守政府國民政府還制定了諸如《憲法實施之準備程序》和《訓政結束程序法》等法律確保憲法實施。