2013年12月30日 星期一

中華民國憲法行憲與修憲沿革

行憲與修憲沿革[編輯]

行憲與政府遷台[編輯]

民國三十七年行憲後第一屆中華民國政府人員
主條目：行憲和國共內戰
各方地區對於中華民國憲法之評價
中共及民盟中國大陸總統獨裁偽憲法，限制人權，違背政協決議 [42][43]
美國政府美國「確已通過一部民主的憲法」，「主要方面均與政協會議決議之原則相符」[44]
民進黨台灣不符合台灣現狀，大而無當[45]
民國36年（1947年）4月，作為看守政府的國民政府改組[46]，容納各黨派參與，並準備行憲。11月21日，全國舉行國大代表選舉。民國37年（1948年）1月舉行立法委員直接選舉和監察委員省議會間接選舉。民國37年（1948年）3月29日，行憲後第一屆國民大會在南京召開第一次會議，並選舉首屆總統與副總統。中華民國政府正式組建。
民國38年（1949年），民國政府在國共內戰失利，撤退至台北。同年2月，中共在大陸的統治區域內發布《關於廢除國民黨的六法全書與確定解放區司法原則的指示》[47]，10月1日中華人民共和國政府成立後，這部憲法在絕大部分的中國大陸地區現實上失效。但在台灣，它至今維持中華民國的法統，保持着在台澎金馬的法律效力，是中國歷史上施行時間最長的一部憲法。

動員戡亂時期臨時條款[編輯]

主條目：動員戡亂時期臨時條款
因民國37年（1948年）內戰擴大，為適應形勢，第一屆國民大會第一次會議經由修憲程序，在4月18日議決通過《動員戡亂時期臨時條款》作為臨時憲法修正案，同年5月10日由國民政府公布施行[48]，此後歷經四次修訂。《臨時條款》在不改動憲法原文的情況下，以增修條文的方式凍結憲法部分條款，補充臨時條款。其內容要點為規定總統在動員戡亂時期，得為緊急處分、設置動員戡亂機構、調整中央政府的行政機構及人事機構、訂頒辦法充實中央民意機構等，此外，並規定總統、副總統連選連任不受憲法連任一次的限制。
第一屆國民大會第二次臨時會經由修憲程序，在民國80年（1991年）4月22日議決廢止《動員戡亂時期臨時條款》，並在同年5月1日由總統公布。同年4月30日李登輝總統宣告，自次日亦即5月1日起，終止動員戡亂時期。

七次憲法增修[編輯]

憲法增修之後，內閣制變為半總統制
主條目：中華民國憲法增修條文
民國80年（1991年），總統李登輝依動戡條款之規定，宣布結束動員戡亂時期，廢止動員戡亂時期臨時條款。但因海峽兩岸狀態仍未改變，為適應現狀，故將部分憲法條文凍結，再以修正案的方法修憲[49]。增修條文以修正案方式列於憲法之後、而非在原文處改動，並在增修序言內聲明「因應國家統一前之需要」作為增修條文時效。此種修憲方法是仿照美國憲法修正案。
廢止動員戡亂時期臨時條款後，李登輝時代共增修憲法六次，陳水扁時代只增修憲法一次。

憲法第一次增修[編輯]

第一屆國民大會第二次臨時會在不修改憲法本文、不變更五權憲法架構的原則下，在民國80年（1991年）4月議決通過「中華民國憲法增修條文」第一條至第十條，同年5月1日由總統公布，是為第一次憲法增修條文，主要內容為：

憲法第二次增修[編輯]

第二屆國民大會代表在民國80年（1991年）12月底經由選舉產生，民國81年（1992年）5月，第二屆國民大會第一次臨時會議決通過「中華民國憲法增修條文」第十一條至第十八條，同年5月28日由總統公布，是為第二次憲法增修條文，主要內容為：

憲法第三次增修[編輯]

民國83年（1994年）7月間，第二屆國民大會第四次臨時會將第一次及第二次憲法增修條文全盤調整，修正為第一條至第十條，並經議決通過，同年8月1日由總統公布，是為第三次憲法增修條文，主要內容為

憲法第四次增修[編輯]

民國86年（1997年）6月、7月間，第三屆國民大會第二次會議將第三次憲法增修條文全盤調整，修正為第一條至第十一條，於7月18日議決通過，同年7月21日由總統公布，是為第四次憲法增修條文，主要內容為：

憲法第五次增修[編輯]

主條目：國民大會代表延任案
民國88年（1999年）9月3日，第三屆國民大會第四次會議通過修正中華民國憲法增修條文第一條、第四條、第九條及第十條條文，同年9月15日由總統公布，是為憲法第五次增修，主要內容為：

憲法第六次增修[編輯]

民國89年（2000年）4月間，第三屆國民大會第五次會議將第五次憲法增修條文以全文修正模式予以修正，修正後全文共計十一條，於4月24日議決通過，同年4月25日由總統公布，是為第六次憲法增修條文，主要內容為：

憲法第七次增修[編輯]

民國93年（2004年）8月，立法院提出憲法修正案，經公告半年後，於民國94年（2005年）5月14日選出任務型國大代表三百名，並於6月7日複決通過憲法修正案，同年6月10日由總統公佈施行，是為第七次憲法增修條文，主要內容為：

增修後憲法主要變動[編輯]

修憲前後政府體制之演化[50]
法案政府體制
五五憲草總統制
民國憲法內閣制
動員戡亂條款總統制
增修條文半總統制
憲法修改事項原憲法規定增修條文規定
國民範圍中華民國（包括法理與實際統治區域）全體國民自由地區全體國民
國民大會有形國大，每縣一人取消召集之理由、凍結
總統國大間接選舉，任期六年人民直接選舉，任期四年
行政院院長由總統提名，經立法院同意後任命之院長由總統任命之
立法院政府立法機關行使治權國家最高議會兼有政權治權
監察院省議會選舉之議會機關總統提名，立法院同意產生之監察機關
政府體制內閣制半總統制
地方制度省縣自治縣自治，省主席由中央任命
修憲及領土變更程序國民大會複決自由地區選舉人複決
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中華民國憲法下的內閣制度

總統[編輯]

國民大會和政府機構之職能與對應
政府部門職能對應美英政府對應明清政府
國民大會行使政權選舉罷免總統制定修改憲法決定國土變更憲法會議-
總統國家元首總統-
行政院行政內閣軍機處／內閣大學士、六部
立法院制定修改法律，複議行政院決議，頒布戒嚴令眾議院-
司法院司法審判仲裁懲戒最高法院大理寺、大理院
考試院銓敘，保障，撫恤，任免，考核，級俸-翰林科舉
監察院彈劾糾舉審計參議院御史
主條目：中華民國總統
第四章為總統，憲法採取了張君勱和中共的建議[31]，採取內閣制和虛位總統。總統任免事項均須得立法院或監察院同意，且其簽署之命令需得到行政院長副署，故為虛位。事實上，中華民國憲法下的內閣制度僅在嚴家淦擔任總統時（1975-1978）得以實施。其餘時間，民國政府抑或根據動員戡亂條款之規定採取總統制，抑或根據憲法修正案採取半總統制。

五院政府[編輯]

主條目：行政院、立法院、司法院、監察院和考試院
五至九章為與美法三權分立憲法相比最具特色的五院（行政，立法，司法，監察，考試）設置。依據孫中山構想，五院均為政府機關，並非議會；故他設想包括立法院在內的機構均為治權機構，以達到「人民有權」，「政府萬能」[27] 之效果。而實際憲法則依據中共在政協會議上的建議較大幅度修改了孫中山的構想，憲法除了將立法院和監察院變為由人民直選或省議會選舉的國家議會機構外，另增加了行政對立法負責，考試和司法人員任命需經監察院同意之規定；並在總統和五院之間相互有複雜的制衡機制（check-and-balance）防止權力濫用。
五院設置是孫中山五權憲法理論中最具特色的地方，而實際上在這部張君勱起草的憲法中，僅僅保留了五權憲法的形式，而憲法的內核則是內閣制的三權憲法的架構[32]，監察院和考試院的權力相較於五五憲草而言大大減少，立法院脫離國民大會制約，也不僅僅成為治權機關。[33]

國家體制[編輯]

組織層級架構圖
更多資料：地方分權
依據憲法，中華民國為地方自治的非聯邦國家。憲法第十、十一章為中央和地方制度， 憲法對國家和省縣專屬權限採取列舉式陳述，並規定對於剩餘權凡屬國家之事務由國家處理，凡屬省縣之事務由省縣處理。中央集權、地方分權、中央對地方監督，此即孫中山均權主義。
按照憲法[28]，地方採取省縣自治，蒙古西藏地方自治權另以法律定之，但取消了政協憲草里中共力主實現的省憲即聯邦體制[7]。

人民四權[編輯]

中央與地方權限，①中央專屬權：由中央立法並執行之，共13項（§107）②中央與地方執行權：由中央立法並執行之，或交由省縣執行之，共20項（§108）③省縣執行權：由省立法並執行之，又交由縣執行之，共12項（§109）④縣專屬權：由縣立法並執行之，共11項（§110）
第十二章為人民之選舉、罷免、創製、複決四權。憲法詳細規定了選舉的諸多事項，確保選舉的直接、公正、公開；同時規定了罷免、創製、複決之權力，以確保民權行使。

基本國策[編輯]

第十三章為基本國策，基本國策部分在五五憲草中缺乏外交政策和國防政策等，但根據政協憲草和中共建議，將政協決議的和平建國綱領部分濃縮後寫入憲法[34]。使得政府施政有了可靠的法律依據。
基本國策分為六節，分別為國防、外交、經濟、社會安全、教育和邊疆地區。國防政策則明定為軍隊國家化，從法律上根絕政黨、軍閥操縱軍隊干涉政局的可能；外交政策則宣示國家的和平外交路線；經濟國策則體現孫中山民生主義內容，平均地權，節制資本，為國家經濟發展提供施政依據；社會安全部分則規定充分興辦國家福利事業，保護弱勢群體利益；憲法強調教育的重要性，明確將教育經費佔國家預算比例定為不低於15%，另有對教育界師生之獎勵和補助措施，使得中國成為福利國家；邊疆地區部分則明示保障少數民族的自治地位和各項事業之發展。
台灣學者荊知仁和大陸學者張千帆[35] 等認為憲法中寫入基本國策毫無必要。因憲法只要能保證主權在民，則民主政府必定施政於民從而不必另行法定國策；反之，若憲法寫入國策，則國策因時局變更而導致頻繁修憲，致使政局不穩，若不修憲，則政府施政與憲法之國策矛盾又損害憲法權威。在實際行憲過程中，除陳誠擔任行政院長期間執行基本國策之平均地權規定外，基本國策部分幾乎未嚴格執行。且基本國策部分之遵守聯合國憲章的規定業已因中華民國失去聯合國代表資格而成為空文。[36] 學者呂炳寬認為，根據司法院大法官釋憲579、580號的規定，依據基本國策之經濟部分而制定的三七五減租條例部分條文違憲，這意味着憲法的基本國策並不在司法範圍之內。[37]
但以上批評大多來自未受法學教育的政治學者、或來自以美國憲法文本為典範的學者、或者是對中華人民共和國憲法上基本國策的規定、效力與實踐情況不滿者，因其對基本國策的功能與效力常未有明確的分析，而將基本國策與憲法上其他具有直接拘束力的條款（人權條款與政府組織、權限條款），效力等量其觀、混為一談所致。
依台灣公法學界的主流見解，通常是比照德國法學界自從威瑪憲法以來，對於憲法條文的規範效力所作的分類，將中華民國憲法中基本國策條款作不同的定性，使之發揮不同的功能。通常可將基本國策的規範效力分為下列四類[38]：
（一）基本國策條款僅指出國家應有的努力方向，尚不發發生直接拘束國家公權力之法效用的「方針條款（Programmsätze）」或「國家目標條款（Staatszielbestimmung）」。例如：第141條、第146條、第158條、第166條、增修條文第10條第2項等。
（二）基本國策條款憲法作為對立法者的「憲法委託（或稱立法委託）」，立法者雖有相當大的審酌權限，但亦負有遵守該憲法指示（特別是應於相當期間內履行該委託）之立法義務。例如：第137條第2項、第143條第1項、第154條、第155條等規定。
（三）基本國策條款作為憲法對某些社會中已成形之制度，以擔保該制度存續之方式加以保障。立法者雖然可以因應社會需要而更易制度的內涵，惟此變動不得侵犯該制度的核心部分。例如：第138條至第140條、第155條、第157條。
（四）基本國策條款作為人民直接可以向國家請求之公法上權利。學者咸認僅第160條第1項為基本國策條款中唯一具有公法上權利之性質者。
另外，在司法院大法官釋憲實務上，於憲法第7條至21條所明文列舉以外的人民權利是否受憲法保障有疑義時，常會引用憲法基本國策條款的規定，與憲法第22條相結合，以強化該項權利作為憲法所保障的基本權利之說理依據；而即使在解釋憲法第7條至第21條明文列舉的人民基本權利時，也常引用基本國策的規定以充實與擴張權利內涵，並作為釋憲的指導原則和方向。
因此，憲法的基本國策條款因為通常無直接拘束力，因而給予了國家的政治與政策決定因民主原則作用的彈性空間與動力；但也並非只是單純的政策目標而毫無規範效力，而是作為基本的價值決定與解釋憲法、法律的指導原則，長期而抽象地發揮其功能，使違反基本國策的法律與政府政策，因此要受到更嚴格標準的檢驗。使基本國策所關懷的價值，不致因一時的政治或民意情勢而被模糊甚至實質上拋棄和遺忘。

憲法實施與修改[編輯]

依照白哲士之學說[39]，憲法修改權之歸屬關係到國家主權之歸屬，故需要明確規定，故憲法最後一部分即憲法之施行與修改程序，憲法規定修改程序為由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，
  1. 由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之。
  2. 由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。
即行使政權之國民大會為修憲機關。鑒於修改憲法程序之嚴格，中華民國憲法為剛性憲法[40]。對於憲法施行，除了其詳細規定了憲法的施行程序和標準外，制憲國大與隨後改組容納各黨派[41] 的看守政府國民政府還制定了諸如《憲法實施之準備程序》和《訓政結束程序法》等法律確保憲法實施。
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中華民國憲法憲法內容

憲法內容[編輯]

中華民國憲法示意圖，民國三十五年制憲時狀態
按照白哲士（Burgess）之憲法體例分類[18]，中華民國憲法為典型的美系憲法，即憲法主體部分主要由三大部分構成，自由憲章（Constitution of Liberty）即人民權利；政府組織憲章（Constitution of Government）即政府權力制衡機制；以及主權憲章（Constitution of Sovereignty）即規定修憲手續以明確主權在民。另外，中華民國憲法另有地方制度和基本國策章節，以明確國家體制與國家施政原則。

序言與總綱[編輯]

憲法序言部分言簡意賅，寥寥幾句準確說明了制憲機構（國民大會），制憲權源（全體國民託付），制憲依據（國父遺教），制憲目的（國民福祉），制憲尊嚴（永矢咸尊）等法律要素。
第一章為總綱，規定國體，國土，民族等國家要素。對於國體，憲法明定國家基於三民主義為民有民治民享之民主共和國，國家的主權屬於國民全體。憲法對於國民也予以明確定義，即具有中華民國國籍者。對於國土，憲法規定依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。對於國內各民族地位，憲法則規定中國各民族一律平等。最後，總綱將象徵自由平等博愛理念的青天白日滿地紅旗幟定為國旗以明共和國體。另外，總綱部分里與憲法草案的重要區別在於憲法沒有提及首都。
值得注意的是, 憲法第一條所列之"三民主義"，在緊接的下句得以詮釋，即"民有民治民享"，而非孫中山的三民主義，這種表述使得憲法不再拘束於孫中山的理論，更擺脫了憲法中設置國教的尷尬。

人民權利[編輯]

在憲法學領域[19]，人權包括消極權利（即人身權利）和積極權利（即受益權）。人權保障除了在憲法第二章體現之外，還體現在基本國策部分。

自由權利[編輯]

民國政府中民選產生之公職人員
名稱機構性質憲法規定增修條文規定
總統國家元首由國民大會間接選舉自由地區人民直接選舉
國大代表政權機關全體國民直接選舉凍結國民大會改由自由地區人民直接行使政權
立法委員立法機關全體國民直接選舉自由地區人民直接選舉
監察委員監察機關省議會間接選舉總統任命，立法院同意
憲法完整列出世界通行的各項民權主義[20] 內容如下：
  1. 人民平等：憲法規定「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」該說法涉及婦女權利，政教分離，民族平等，階級平等，黨派平等，從而徹底根除父權主義，政教合一，一黨專政等社會流弊，保障人權。
  2. 人身自由：憲法對人身自由有嚴格規定，任何司法或警察對人民的拘禁須於24小時內提交法院，並由法院裁決應否羈押。憲法要求未觸犯法律者不受任何刑罰，即無律文則無刑罰。因中國人口買賣之風相沿極久[20]，為保障婦女自由，憲法規定非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。
  3. 居住遷徙自由：憲法明定「人民有居住及遷徙之自由。」
  4. 工作與財產權利：憲法規定「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」
  5. 意見自由：意見自由包括言論自由，著作自由，教學自由，表演自由，通訊自由，刊行自由等。對於這些自由，憲法均有規定。如憲法 第十一，十二條「人民有言論、講學、著作及出版之自由；人民有秘密通訊之自由。」根據這些規定，新聞審查制度，特許制度均屬違憲；而司法院644號釋憲聲明[21]，人民宣揚共產主義和國土分裂主義，在言論層面上均屬於言論自由，符合憲法之規定。對於講學自由條款，根據司法院司法解釋[22]，大學自治應予保障，不得干涉大學辦學自由。
  6. 信仰自由：憲法規定「人民有信仰宗教之自由。」該說法已經廢止了天壇憲草之「尊崇孔子及信仰宗教之自由」說法，以避免儒教設置類似國教，干涉信仰自由。
  7. 集會結社自由：憲法規定「人民有集會及結社之自由」，根據司法院644號釋憲聲明，建立宣揚共產主義和國土分裂主義的政黨也符合憲法結社自由之規定，若該團體有違憲行為當依法處置，但不得預先阻止結社自由。
  8. 人權救濟：憲法設置了人權救濟機制，「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」
  9. 人權保障：憲法規定各項人權，「除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」，「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」即非上述明列之情形，不得以法律限制人權。相比之下 ，五五憲草則採取人權間接保障主義，即規定非以法律，不得限制人權。而後來在政協憲草制定時，依據中共的提議，將原稿中的「非以法律不得限制之」更改為「不得以法律限制之」[23]，從而採取了人權的直接保障主義。

受益權利[編輯]

須超出黨派之公職人員
類別憲法規定對應條文
法官法官須超出黨派以外§80
考試委員考試委員須超出黨派以外§88
監察委員監察委員須超出黨派以外增§7V
國軍全國陸海空軍須超出…黨派關係以外§138
受益權利，即國家對國民之義務，並非各國憲法均有，例如美國憲法並無規定受益權利。近代政治家法學家，制憲國大代表王世傑認為，人身自由權利屬於個人主義範疇，盛行於自由主義國家；而受益權利屬於社會主義範疇，盛行於福利（社會）主義國家。[24] 中華民國憲法在序言中將「增進人民福利」定為制憲目的之一，其規定的人民受益權利有：
  1. 兒童受義務基本教育權利：憲法除了在第二章人民權利部分規定人民有受教育權之外，在第十三章第五節以整節內容專門規定了國家有興辦扶助教育事業之義務。對於公民受基本教育權，憲法規定「六歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育，免納學費。其貧苦者，由政府供給書籍。已逾學齡未受基本教育之國民，一律受補習教育，免納學費，其書籍亦由政府供給。」憲法還額外規定國民教育經費應優先編列，並要求對從事教育卓有成績的人士提供獎勵，對學行俱優無力升學的學生予以補助。
  2. 弱勢群體接受撫恤權利：憲法在第十三章第四節以整節內容保障弱者生存權。如規定「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」對於衛生保健事業等國家福利事業也有詳盡規定。
  3. 工人階級受國家特別保護權。對於勞工保護，如最低工資，工作時間，工傷保險，及女工童工保護等，均為工人階級權益保護範疇。中華民國憲法規定，「人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會。」以及 「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。婦女兒童從事勞動者，應按其年齡及身體狀態，予以特別之保護。」對於勞資糾紛，憲法則規定「勞資雙方應本協調合作原則，發展生產事業。勞資糾紛之調解與仲裁，以法律定之。」
  4. 邊疆地區人民受特別保障權。憲法第十三章第六節邊疆地區部分明定對於邊疆少數民族的教育、文化、交通、水利、衛生，及其他經濟、社會事業，給予特殊保障。
須注意者為：此類受益權利因多規定於憲法第十三章基本國策中，故人民原則上尚無法僅依據這些憲法規定直接向國家請求具體的給付，須待國家制定相關法令設定受益條件與給付內容之後（如涉及國家資源分配重大事項，並應由立法院以法律形式作決定），人民方能依照該實踐憲法基本國策的法令產生具體的權利而能對國家為請求。但國家具有依這些基本國策條款制定法律與施政的義務，而依各基本國策條款的效力不同（見下述「基本國策」），國家如長期不制定法律或健全充實這些制度，則可能會受到程度不一的違憲指摘。

參政權利[編輯]

國民大會問題始末
法案國民大會組成集會頻率職權
五五憲草民選國大代表3年一次政權機關
期成憲草代表大會及議政會3年一次政權，治權機關
政協憲草中央地方議會組合3年一次選舉機關
民國憲法民選國大代表6年一次政權機關（創復延宕）
增修條文﹝一至六次﹞民選國大代表4年一次→不定期﹝一月為限﹞行使政權
增修條文﹝現今﹞國大廢除2005年還權於民
憲法之內閣制規定
制度憲法規定對應條文
最高行政機關行政院為最高行政機關§增3
信任制度總統直接任命行政院長；立法院有覆議權和倒閣權§增3
負責制度行政院對立法院負責§增3
副署制度總統發布法令須行政院長副署§增3、§37
憲法還規定了人民的參政權，包括
  1. 選舉、罷免、創製、複決權。其中創製權指人民為辦一項事業而要求政府立法保障規範之權，而複決權則是人民要求政府修改或廢除法律之權[25]。
  2. 應考試服公職之權。此即孫中山所提之直接民權之一考試權[26]。
總之，中華民國憲法既對主要人權採取列舉式保障，又對所有人權採取概括式保障，既有人身權保障又有受益權保障，並規定了人民的參政權。

國民大會[編輯]

主條目：中華民國國民大會
憲法第三章為國民大會，其構思來自於孫中山五權憲法中仿效美法等國「憲法會議」和「選舉人團」的精神[27]，將其區別於普通國會，成為行使四權的政權機構[28]。國民大會自五五憲草以來一直是爭論焦點，期成憲草和政協憲草均圍繞國民大會問題激烈爭論。據張君勱助手回憶[29]，最終的憲法實質上是折衷方案。憲法之國民大會延長至每六年集會一次，且創製複決兩權須等到全國過半縣行使此權方能生效。聶鑫認為，這兩項手段使得國民大會在行憲初期只有選舉罷免總統之權，而創製複決權事實上被凍結。[30]
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